Finma will ohne Rechtsgrundlage Comparis, Google und die SRG beaufsichtigen

Die Finma kontrolliert als Aufsichtsbehörde Finanzdienstleister wie Banken und Versicherungen, aber auch Versicherungsvermittler. Anstatt die Konsumentinnen und Konsumenten besser vor dubiosen Versicherungsvermittlern zu schützen, will sie nun auch Versicherungsvergleiche kontrollieren.

, 18. August 2022, 06:00
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Wer eine Versicherung braucht, kann zuerst vergleichen oder geht zu einem Versicherungsvermittler oder direkt zu einem Versicherungsunternehmen. Gemäss Entwurf der Verordnung über die Beaufsichtigung von privaten Versicherungsunternehmen (kurz Aufsichtsverordnung E-AVO), die noch bis am 7. September in der Vernehmlassung ist, soll die Finanzmarktaufsicht (Finma) nicht wie bisher nur Versicherungsvermittler, sondern alle kontrollieren, die «vorbereitende» Tätigkeiten ausüben. Es ist nicht zulässig, auf Verordnungsstufe (Art. 182 der geplanten Aufsichtsverordnung E-AVO) die Tätigkeit der Versicherungsvermittlung weiter zu fassen, als es im Gesetz (Art. 40 Abs. 1 des Versicherungsaufsichtsgesetzes VAG) gemacht wird. Und das Parlament hat im Rahmen der am 18. März 2022 beschlossenen VAG-Revision am Art. 40 Abs. 1 nichts geändert.

Verordnungsbestimmungen ohne gesetzliche Grundlage

Art. 40 Abs. 1 VAG regelt die Versicherungsvermittlung und definiert diese klar und deutlich als das Anbieten oder Abschliessen von Versicherungsverträgen. Konsumentinnen und Konsumenten sollen vor mangelhafter Beratung und vor Versicherungsverträgen, die sie gar nicht wollen, geschützt werden. Darum werden Versicherungsvermittler und nicht die Kundenakquisition (im Fachjargon der Vertrieb) insgesamt beaufsichtigt.
Im erläuternden Bericht wird der Eindruck erweckt, der neue Art. 182a des Verordnungsentwurfs (E-AVO) halte diesbezüglich lediglich die schon geltende Rechtslage fest und diene nur der Klarstellung der heutigen Lehre und Praxis. Das ist falsch. In Tat und Wahrheit wird mit dem neuen Art. 182a E-AVO der Begriff der Versicherungsvermittlung faktisch auf die gesamte Vertriebstätigkeit ausgedehnt, damit insbesondere Versicherungsvergleiche neu erfasst werden können. Letztere werden im Bericht ausdrücklich erwähnt, sind aber nicht alleine betroffen. Der AVO-Entwurf erlaubt der Finma neu auch die Regulierung von Anwälten, Medienunternehmen, Techgiganten wie Google und anderen, die Vorbereitungshandlungen durchführen, welche den Versicherungsunternehmen direkt oder indirekt ermöglichen, neue Kundschaft zu gewinnen.
Dass Versicherungsvergleiche keine Versicherungsvermittlung darstellen, war über Jahrzehnte klar und unbestritten, auch seitens der Finma. Darum war in den letzten 18 Jahren seit dem Bestehen des VAG kein einziges Unternehmen, das Versicherungen vergleicht, als Versicherungsvermittler registriert.
Noch bevor die VAG-Revision vom Parlament verabschiedet worden und der AVO-Entwurf in die Vernehmlassung gegangen ist, startete die Finma den Versuch, mit einer neue Auslegung von Art. 40 Abs. 1 VAG die Versicherungsvergleiche von Comparis ebenfalls ihrer Aufsicht zu unterstellen. Weil Internetvergleichsdienste im Gegensatz zu dubiosen Versicherungsvermittlern bisher nie wegen unlauterer Praktiken mit dem Gesetz in Konflikt geraten sind und weil eine Ungleichbehandlung von Internetvergleichsdiensten, Medienunternehmen sowie Google, Facebook und anderen digitalen Plattformen droht, wehrt sich Comparis rechtlich gegen dieses Ansinnen der Finma.

Die Finma will die gesamte Kundenakquisition kontrollieren

Der Sinn und Zweck von Art. 182a E-AVO ist nicht eine Klarstellung des Begriffs der Versicherungsvermittlung nach heutiger Lehre und Praxis, sondern dessen Ausweitung auf Bereiche, die bisher nicht erfasst worden sind («fallen insbesondere auch»), wie zum Beispiel:
  • So soll nach Abs. 1a die «Beratung» eines Versicherungsnehmers pauschal unter die Versicherungsvermittlung fallen. Wäre dem so, würde beispielsweise der Rechtsanwalt, der einen Versicherungsnehmer berät, wie er gegen seine Versicherung rechtlich vorgehen kann, als Versicherungsvermittler gelten.
  • Nach Abs. 1b soll das «Vorschlagen» von Versicherungsverträgen erfasst sein. Ein Bauunternehmer, der dem Bauherrn vorschlägt, für seine neue Erdsonde gleich auch eine Versicherung abzuschliessen und auch noch Versicherer nennt, wäre ein Versicherungsvermittler und müsste von der Finma kontrolliert werden.
  • Abs. 1c geht mit dem Ausführen «anderer wesentlicher Vorbereitungsarbeiten» so weit, dass die Finma die Generalvollmacht hätte, alles zu beaufsichtigen, was Versicherer oder Dritte tun, um zu neuen Kunden zu kommen. Eine saubere Abgrenzung zwischen der eigentlichen Versicherungsvermittlung und Information, Werbung, Sponsoring, Wettbewerben sowie anderen Aktivitäten ist damit nicht mehr möglich. Medien, die Versicherungsprodukte vergleichen und bestimmten Konsumenten oder generell eine Versicherung empfehlen oder anderen davon abraten, aber auch Google &  Co., die gezielt ihren Nutzern Versicherungsangebote zeigen, wären Versicherungsvermittler und müssten von der Finma kontrolliert werden.
Dass solche Tätigkeiten nicht unter den Geltungsbereich von Art. 40 Abs. 1 VAG fallen und daher keine Versicherungsvermittlung sein können, sollte jedem vernünftigen Menschen klar sein.
Falsch ist auch die Behauptung im erläuternden Bericht, die Formulierung entspreche der Regelung in der EU. Es wurde hier ein «Copy & Paste» vorgenommen ohne zu berücksichtigen, dass die EU ein ganz anderes Regelungskonzept hat. In der EU wird an den Begriff des «Versicherungsvertriebs» angeknüpft, welcher nicht schon das Anbieten von Versicherungsverträgen umfasst, wohl aber deren Abwicklung. Zwar erfasst die Formulierung tatsächlich auch wesentliche Vorbereitungshandlungen, Beratungen und das Bereitstellen von Informationen, dies aber nur für den Abschluss eines konkreten Vertrags, nicht bereits das Anbieten, wie es Art. 182a Abs. 1 E-AVO soll. Die EU-Regelung korrigiert den Geltungsbereich zudem mit Einschränkungen, welche es in der Schweiz nicht geben soll; erfasst sind beispielsweise nur jene, die Versicherungsvertriebstätigkeiten gegen eine Vergütung ausüben.

Eine technologieneutrale Aufsicht wäre wünschenswert

Art. 182a Abs. 2 E-AVO wird mit der Notwendigkeit einer technologieneutralen Regulierung begründet. Versicherungsvermittlungen können auch digital, «unter Abwesenden»  durchgeführt werden. Dies sei in diesem Absatz «zentral». In Tat und Wahrheit wird etwas völlig anderes angestrebt. Art. 40 Abs. 1 VAG sowie Art. 182a Abs. 1 E-AVO sind an sich schon technologieneutral formuliert, eine explizite Ausführung dieses Grundsatzes kann somit nicht «zentral» sein. Es wird beispielsweise mit keinem Wort auf Themen wie Robo-Advice oder den Einsatz von künstlicher Intelligenz zur Ermittlung einer geeigneten Versicherung aufgrund der konkreten Lebenslage des Versicherungsnehmers eingegangen, welche den Versicherungsvermittler aus Fleisch und Blut ersetzen könnte und daher in der Tat geregelt werden sollte. Wie soll beispielsweise die Qualität der Beratung beim Abschluss einer Versicherung gewährleistet werden, wenn eine solche nicht mehr von einem Menschen, sondern einem Computer kommt? Statt diese Fragen zu beantworten, kapriziert sich der Vorschlag von Abs. 2 darauf, den Kreis der Versicherungsvermittler auszudehnen auf solche, die weder reguliert werden sollten noch dürfen.
Abs. 2a ist so generisch und breit formuliert, dass sogar der Betrieb einer Suchmaschine wie jene von Google, in welcher der Bauherr im obigen Beispiel die Begriffe «Erdsonde Versicherung» eingibt, bereits zur Versicherungsvermittlung wird. Denn die Suchmaschine wird den Bauherrn direkt zu entsprechenden Versicherungsunternehmen wie z.B. Helvetia führen, wo er die Versicherung unmittelbar abschliessen kann.
Auch das Schweizer Radio und Fernsehen SRF müsste inskünftig als Versicherungsvermittlerin gelten, zum Beispiel aufgrund eines vom «Kassensturz» publizierten Kostenvergleichs von Zahnzusatzversicherungen mit Rangliste (hier: von links nach rechts). Buchstabe b erfordert nicht einmal, dass die Rangliste konkret auf die (zuvor erhobenen) individuellen Bedürfnisse einer Person ausgerichtet ist, was notabene selbst die Finma bei Comparis durchzusetzen versucht, bevor die neuen Verordnungsbestimmungen die Vernehmlassung überstanden haben.
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Notwendigkeit der Regulierung nicht geprüft

Bevor Art. 182a E-AVO neu aufgebaut und klar formuliert wird, muss vorab geklärt werden, wer und warum davon wirklich erfasst sein soll und darf. Diese Abklärungen sind nicht gemacht worden. Erkennbar ist lediglich, dass um jeden Preis Versicherungsvergleiche erfasst sein sollen, ohne diese klar zu definieren. Beispielsweise könnten Suchmaschinen und die klassischen Medien explizit ausgenommen werden. Dies wirft aber neue Abgrenzungsprobleme auf und führt zu einer Ungleichbehandlung zwischen klassischen Medienunternehmen und den «Big Tech»-Anbietern wie Google einerseits und den Vergleichsplattformen andererseits. Alle finanzieren sich letztlich damit, dass sie den Versicherern oder Versicherungsvermittlern ein Publikum zuführen, und keiner davon schliesst selbst irgendwelche Versicherungsverträge ab.
Die Frage, ob überhaupt ein Bedarf besteht, den gesamten Vertrieb der Versicherungen neu zu regulieren, um die Konsumenten und Konsumentinnen besser zu schützen, wird in den Vernehmlassungsunterlagen weder gestellt noch beantwortet.

Abgrenzungsprobleme auch in der Branchenvereinbarung der Krankenversicherer

Übrigens streiten sich die Krankenversicherer darüber, was nun zur Versicherungsvermittlung gehört und was nicht, weil sie sich in ihrer Branchenvereinbarung nicht auf Art. 40 Abs. 1 VAG stützen. In dieser Vereinbarung versprechen die Krankenkassen übrigens nicht mehr, als einerseits geltendes Recht wie das Fernmeldegesetz, das Gesetz gegen unlauteren Wettbewerb sowie das Versicherungsaufsichtsgesetz einzuhalten und andererseits mit der Deckelung der Vermittlerprovisionen geltendes Recht wie das Kartellgesetz nicht einzuhalten. Und das Eidgenössische Parlament behandelt eine Gesetzesvorlage, welche dem Bundesrat die Kompetenz geben soll, diese Branchenvereinbarung als rechtsverbindlich zu erklären, anstatt ganz einfach endlich die Konsumenten mit der Durchsetzung des geltenden Rechts besser zu schützen.
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